Semaine thématique sur la gouvernance des océans
Par Anja Menzel
Le 2 juillet 2020 vers 4 h 20, trois navires ont attaqué le Sendje Berge, un navire flottant de soutien à la production au large des côtes du Nigéria. Bien qu'il n'y ait pas eu de blessures physiques, les auteurs ont pris neuf membres du personnel en otage. L'enlèvement est le dernier incident d'une série d'attaques dans le golfe de Guinée, qui est devenue la région la plus infestée de piraterie au monde, suivie de près par l'Asie du Sud-Est. Dans le monde, 162 attaques de piratage réelles et tentatives de piratage ont été signalées en 2019.1 La plupart des incidents ayant eu lieu dans les eaux territoriales, la nature transfrontalière des crimes maritimes est importante pour la gouvernance des océans. Lorsqu'ils opèrent, les pirates ne sont pas retenus par les frontières nationales et exploitent les incohérences des États en matière de capacités et de capacités de sécurité maritime. Par conséquent, le nombre sans relâche d'attaques souligne la nécessité pour les États riverains et utilisateurs de coopérer dans la lutte contre la piraterie.
Trois accords régionaux pour régir la piraterie
Pour régir la piraterie maritime grâce à la coopération des États, trois accords ont été mis en place dans différentes régions du monde. Les membres de ces accords régionaux conviennent d'arrêter, d'enquêter et de poursuivre les pirates en haute mer et de réprimer les vols à main armée dans leurs eaux territoriales respectives. En Asie, l'Accord de coopération régionale sur la lutte contre la piraterie et les vols à main armée contre les navires en Asie (ReCAAP) a été établi en 2006. 14 États régionaux ainsi que six États extrarégionaux sont actuellement parties contractantes. En Afrique de l'Est, le Code de conduite de Djibouti (DCoC) a été adopté en 2009. À ce jour, 20 États de la région de l'océan Indien ont signé cet accord sur la répression de la piraterie et des vols à main armée dans l'océan Indien occidental et le golfe d'Aden . En 2017, l'objectif de la DCoC sur la piraterie a été élargi pour inclure les crimes maritimes plus généralement lorsque le soi-disant amendement de Jeddah a été adopté par un sous-ensemble d'États membres de la DCoC. Enfin, le Code de conduite de Yaoundé (YCoC) pour lutter contre les activités maritimes illicites en Afrique de l'Ouest et du Centre a été signé en 2013 par 25 États de la région.
Au fur et à mesure que ces accords ont été conclus, les décideurs ont pu utiliser les connaissances des configurations déjà développées ailleurs, un processus d'apprentissage qui était activement parrainé par l'Organisation maritime internationale. En conséquence, les structures institutionnelles des accords sont étonnamment similaires.2 Cela est particulièrement évident dans les structures d’échange d’informations des accords. Tous les accords disposent de centres d'échange d'informations (CSI) qui collectent des données sur les délits maritimes et fournissent une infrastructure pour l'échange d'informations. Les accords régionaux comportent également un système de points focaux nationaux désignés par chaque État membre, qui gèrent les incidents de piraterie et de vols à main armée dans les eaux territoriales de l’État concerné, signalent les incidents aux CSI et coordonnent les activités de surveillance avec les États voisins.
Partage d'informations et renforcement des capacités
Ces accords régionaux ont été loués à juste titre comme un jalon dans la gouvernance des océans, car ils sont un symbole fort de l'engagement des États membres à lutter contre la piraterie et autres crimes maritimes. La collecte et la diffusion de données sur les crimes maritimes est l'une des tâches pratiques les plus importantes des accords régionaux, car pour coordonner efficacement la coopération entre les acteurs de la sécurité maritime, il est essentiel de disposer de toutes les informations pertinentes sur la menace actuelle. En outre, en créant la fiabilité, le partage régulier d'informations a le potentiel de renforcer la confiance entre les principaux acteurs.3
Le renforcement des capacités réalisé dans le cadre des accords régionaux est tout aussi important. À des degrés divers, les cadres des accords proposent des exercices, des ateliers et des formations pour accumuler des compétences et favoriser la coopération entre les agences nationales et l'industrie maritime, et fournissent également une assistance technique aux États membres. En fait, les régions coopèrent régulièrement dans leurs efforts de renforcement des capacités. En raison de leurs structures institutionnelles similaires, les membres du ReCAAP et du DCoC ont organisé plusieurs ateliers conjoints au cours desquels les meilleures pratiques ont été partagées.
Les limites de la coopération
Si la mise en place des accords régionaux est certainement une étape importante dans la gouvernance de la lutte contre la piraterie, les différentes régions sont confrontées à une variété de défis concernant la coopération en général et la mise en œuvre des dispositions des accords en particulier.
Préoccupations concernant la souveraineté territoriale
Invoquant des inquiétudes quant à leur souveraineté territoriale, deux des États les plus touchés par la piraterie en Asie du Sud-Est, l'Indonésie et la Malaisie, refusent d'adhérer au ReCAAP. Bien que la coopération des États en Asie se caractérise généralement par des sensibilités majeures de souveraineté, leur réticence est renforcée par la politique d’adhésion ouverte de ReCAAP. Alors que la DCoC et le YCoC ont limité leur adhésion aux littoraux régionaux, chaque État intéressé peut adhérer au ReCAAP, ce qui alimente davantage les préoccupations de l'Indonésie et de la Malaisie concernant l'implication étrangère dans leurs eaux territoriales.4 Cependant, l'impact réel de la non-adhésion d'États clés en Asie reste incertain. Malgré leur désapprobation officielle, l'Indonésie et la Malaisie coopèrent avec ReCAAP à un niveau discret, participant à des réunions et partageant certaines informations. Néanmoins, une adhésion soulignerait certainement la volonté des deux États de s’engager dans des efforts multilatéraux de lutte contre la piraterie compte tenu de leur position stratégique dans le détroit de Malacca et dans les mers de Sulu et Célèbes.
Fragmentation institutionnelle
Les sensibilités nationales ont également conduit à un paysage institutionnel fragmenté, tant au niveau régional qu'international. La DCoC gère trois CSI régionaux au Kenya, en Tanzanie et au Yémen. L'architecture YCoC est encore plus fragmentée, avec des centres régionaux de sécurité maritime pour l'Afrique occidentale et centrale au Congo et en Côte d'Ivoire, un centre de coordination interrégionale au Cameroun et cinq centres de coordination au niveau zonal. En raison de cette structure fractionnée, les flux d'informations peuvent être moins efficaces et la capacité de réagir rapidement à des événements indésirables sur l'océan pourrait être entravée.5 Alors que le ReCAAP n’exploite qu’un seul ISC, plusieurs autres organismes de collecte de données existent en Asie, tels que le Centre de signalement du piratage du Bureau maritime international et le Centre de fusion d’informations hébergé par la marine singapourienne. Pour compliquer davantage les choses, tous les CSI, en particulier ceux d'Asie du Sud-Est, ne communiquent pas les données de manière cohérente.6 Dans l'ensemble, la pléthore institutionnelle de mécanismes d'échange d'informations souligne l'importance de la coordination entre les différentes agences. À cette fin, le potentiel des régions à apprendre des expériences des autres n’est pas encore pleinement réalisé.
Manque de capacités nationales
Pour mettre en œuvre les dispositions des accords régionaux sur place, les capacités des États membres sont essentielles. Cependant, les moyens des États membres pour lutter contre les crimes maritimes dans leurs eaux territoriales diffèrent considérablement. Certains États, en particulier en Asie, ont des marines, des gardes-côtes et des forces de l'ordre bien équipés. En revanche, d'autres États manquent souvent de ces capacités, ce qui est particulièrement évident en Somalie et au Yémen, qui sont tous deux frappés par les conséquences dévastatrices des guerres civiles en cours. Bien que les accords offrent des mesures de renforcement des capacités, les mécanismes ne tiennent pas directement compte des ressources des États membres ou de leur absence.
Lacunes dans la portée
Bien que les accords régionaux couvrent géographiquement la plus grande partie des régions du monde actuellement touchées par la piraterie, il existe encore des angles morts. Des continents entiers n'ont pas encore mis en place de mécanismes de coopération comparables, comme l'Océanie et les Amériques, où des points chauds de piraterie locaux comme les Caraïbes et la côte vénézuélienne appelleraient des efforts de gouvernance concertés. Cela devient plus évident lorsque non seulement la piraterie, mais aussi les crimes maritimes en général sont au centre des préoccupations, car des crimes tels que la pêche illégale, non déclarée et non réglementée (INN) sont pressants dans tous les coins du monde.
En outre, les accords régionaux ont une portée opérationnelle assez étroite. Cela est particulièrement évident en Asie du Sud-Est, où le ReCAAP n'a jusqu'ici institutionnalisé que la coopération en matière de piraterie et de vols à main armée. Alors que les décideurs politiques se rendent de plus en plus compte que ces crimes ne sont qu'une des nombreuses questions urgentes dans le domaine maritime, les accords peuvent aller plus loin. Déjà en Afrique, avec YCoC ainsi que l’amendement de Djeddah de la DCoC, les États signataires ont convenu de coopérer également sur la criminalité transnationale organisée dans le domaine maritime, le terrorisme maritime, la pêche INN, ainsi que d’autres activités illégales en mer. En appelant ses États membres à développer des stratégies nationales pour une croissance économique bleue durable, l'Amendement de Djeddah, bien que très provisoirement, lie même la sécurité maritime à la plus grande économie bleue.
Regarder vers l'avant
Les menaces à la sécurité maritime ne peuvent être appréhendées isolément, car elles sont intimement liées. À l'avenir, la gouvernance de la sécurité maritime nécessitera donc une compréhension plus intégrée des dangers posés par les crimes maritimes ainsi que du potentiel d'efforts coordonnés pour lutter contre ces crimes.7 Plus précisément, il est nécessaire de renforcer la sensibilisation au domaine maritime en mettant l'accent sur les synergies potentielles entre la lutte contre la criminalité maritime avec l'économie bleue et la sécurité du milieu marin. Cette compréhension intégrative des évolutions et des menaces en mer est une condition préalable à la coordination et à la coopération entre les diverses agences et acteurs de la sécurité maritime dans ce domaine.8 En ce sens, la mise en place de ces accords régionaux de lutte contre la piraterie, leur processus d'apprentissage mutuel et l'élargissement progressif de leur champ d'application, marque un premier pas important vers la réalisation du plein potentiel d'une approche intégrée de la gouvernance de la sécurité maritime.
Anja Menzel est chercheuse postdoctorale à la FernUniversität de Hagen, en Allemagne. Elle a obtenu son doctorat en relations internationales de l'Université de Greifswald, où elle a étudié la coopération étatique en matière de contre-piraterie. Ses intérêts de recherche actuels incluent la gouvernance des océans, la construction d'espaces maritimes et le lien entre l'économie bleue et le financement du développement.
Références
1. ICC IMB 2019. Rapport. Piraterie et vols à main armée contre des navires (1er janvier-31 décembre 2019). Londres.
2. Menzel A. 2018. Adoption institutionnelle et gouvernance de la criminalité maritime: le Code de conduite de Djibouti. Journal of the Indian Ocean Region 14 (2), 152-169.
3. Bueger C. 2015. Du crépuscule à l'aube? Connaissance du domaine maritime en Asie du Sud-Est. Asie du Sud-Est contemporaine 37 (2), 157–182.
4. Lee T. et McGahan K. 2015. subsidiarité aux normes et coopération institutionnelle: expliquer le régime anti-piratage du détroit de Malacca. The Pacific Review 28 (4), 529-552.
5. Ralby I. 2019. Tirer les leçons du succès: faire progresser la coopération en matière de sécurité maritime en Afrique atlantique. Centre pour la sécurité maritime internationale, (http://cimsec.org/learning-from-success-advancing-maritime-security-cooperation-in-atlantic-africa/41517).
6. Joubert, L. 2020. Ce que nous savons du piratage. One Earth Future Foundation, (https://stableseas.org/publications/what-we-know-about-piracy).
7. Menzel A. et Otto L. 2020. Relier les points: implications des défis mondiaux imbriqués pour la sécurité maritime. In: Otto, Lisa (ed): Global challenges in maritime security. Une introduction. Springer.
8. Bueger C. 2015. Du crépuscule à l'aube? Connaissance du domaine maritime en Asie du Sud-Est. Asie du Sud-Est contemporaine 37 (2), 157–182.
Image en vedette: ReCAAP ISC signe un protocole d'entente avec l'Université maritime mondiale (7 février 2018)
