Semaine thématique sur la gouvernance des océans

Par Cameron Trainer et Paulina Izewicz

le Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (UNCLOS) précise que tous les navires «ont la nationalité de l'État dont ils ont le pavillon de pavillon». Par conséquent, les États du pavillon exercent leur juridiction sur leurs navires battant leur pavillon. Cependant, un phénomène récent et en croissance rapide a remis en question ce principe fondamental du droit de la mer: l'utilisation non autorisée du pavillon.

L’utilisation non autorisée du pavillon est une pratique par laquelle un navire utilise le pavillon d’un État sans son consentement et, souvent, à son insu. Bien que cela puisse prendre de nombreuses formes, se chevauchant souvent, il peut être utile de penser à ce problème en deux grandes catégories: le signalement frauduleux et le faux signalement. Le signalement frauduleux implique généralement une reconnaissance officielle de l'enregistrement frauduleux, par ex. des documents d'enregistrement délivrés de manière frauduleuse ayant abouti à une reconnaissance formelle par l'Organisation maritime internationale (OMI). Le faux pavillon, en revanche, décrit une situation dans laquelle un navire prétend faussement être immatriculé différemment du pavillon qu'il est effectivement autorisé à battre par souci de commodité. Les deux créent une lacune dans laquelle il n’existe pas de surveillance efficace des activités du navire, qui peut être exploitée pour faciliter une gamme d’activités illicites.

Drapeaux frauduleux, vrais problèmes

La question du signalement frauduleux a été portée à l'attention de la communauté internationale en 2015, lorsque l'OMI a pris connaissance d'un registre frauduleux prétendant opérer au nom des États fédérés de Micronésie. La Micronésie n'a pas de registre maritime international. Ce n'est même pas un État membre de l'OMI. Deux ans plus tard, la République démocratique du Congo (RDC) a officiellement porté la question à l'attention du Comité juridique de l'OMI après avoir découvert que 77 sur 84 les navires battant son pavillon le font sans autorisation. D'autres pays ont également victime tombée aux enregistrements frauduleux, notamment aux Fidji, aux Samoa, à Nauru, à Vanuatu et aux Maldives. Bien que dans certains cas, comme Nauru, la fraude ait été détectée suffisamment tôt pour qu'aucun document frauduleux n'ait jamais été délivré, l'année dernière, plus de 300 navires sont aurait été enregistré frauduleusement.

Ces enregistrements frauduleux sont exploités par ceux qui se livrent à des activités illicites. Dans le cas de la RDC, le pays n'a pris conscience du problème que lorsque contacté par INTERPOL avec une demande de poursuivre deux navires se livrant à des activités illicites qui ont revendiqué le pavillon de la RDC. Sur les 98 navires sur lesquels les Fidji ont enquêté depuis 2017 pour avoir revendiqué frauduleusement leur pavillon, au moins 20% l'ont été par la suite lié en Corée du Nord et probablement engagé dans l'évasion des sanctions. Les registres frauduleux privent non seulement les registres légitimes de revenus, mais peuvent également nuire considérablement à la réputation lorsque des navires battant frauduleusement un pavillon sont impliqués dans des activités illicites. Dans un seul exemple, les Maldives se sont retrouvées obligées de Nier une déclaration par le ministère japonais des Affaires étrangères qui a identifié un navire prétendument battant pavillon des Maldives comme se livrant à un transfert interdite de navire à navire avec un pétrolier nord-coréen.

En plus de permettre des activités illicites et de causer des dommages financiers ou à la réputation des acteurs maritimes légitimes, les signalements frauduleux et faux peuvent également nuire à un éventail d'autres domaines – la sécurité et la sûreté maritimes, la protection de l'environnement et les urgences maritimes. Plus largement, comme résolution sur le sujet adopté par l'Assemblée de l'OMI en janvier 2020, il note que l'utilisation non autorisée d'un pavillon «met en danger l'intégrité du transport maritime et porte atteinte au fondement juridique du traité et du régime réglementaire de l'Organisation.»

Malgré cela, la réponse de l'OMI à la question a été lente à venir. Alors que l'organisation est consciente du problème au moins depuis 2015, ce n'est qu'en 2019 qu'elle a adopté des mesures concrètes pour y remédier. L'une de ces mesures impliquait établissement une liste blanche des registres nationaux autorisés et une procédure de vérification des informations fournies. Cela est particulièrement important étant donné que l'OMI a reconnu par erreur à tort le registre international des navires frauduleux de Micronésie comme un organisme autorisé légitime agissant au nom du gouvernement micronésien.

L'autre élément – peut-être le plus efficace sur le plan pratique – est l'adoption d'un nouvel indicateur de drapeau dans les registres de l'OMI indiquant les enregistrements frauduleux. Adopté à l'issue de la réunion de mars 2019 du Comité juridique de l'OMI, il est prévu d'identifier les cas où un État du pavillon a confirmé qu'un navire n'a jamais été légitimement immatriculé. Cependant, cela n'a pas été mis en œuvre de manière uniforme et n'identifie probablement qu'une partie des navires qui se sont livrés à la pratique. À titre d’exemple, bien que la Micronésie n’ait jamais exploité de registre de pavillon, tous les navires qui ont frauduleusement demandé l’immatriculation micronésienne ne sont pas marqués du «faux» indicateur dans le système mondial intégré d’information maritime (SIG) de l’OMI.

Bien que ces mesures soient les bienvenues, elles sont insuffisantes pour lutter à elles seules contre le signalement frauduleux. En effet, la mesure la plus efficace prise a été les efforts déployés par chaque pays pour dénoncer les enregistrements frauduleux émis en leur nom. Circulaires marines par Tuvalu et le les Îles Cook notez que Fidji a signalé l'utilisation non autorisée de son drapeau au mémorandum d'accord de Tokyo tandis que la Micronésie, Nauru et Samoa ont signalé à l'OMI les faux registres opérant en leur nom. La notification aux organisations multilatérales de la question peut avoir contribué à une diminution de l’utilisation non autorisée des drapeaux de ces pays: un rapport annuel sur les inspections des navires maintenues par le mémorandum d'accord de Tokyo, les inspections des navires battant pavillon des Fidji et de la Micronésie ont considérablement diminué entre 2017 et 2019. Les inspections des navires «immatriculés» aux Fidji sont passées de 23 à quatre; ceux de la Micronésie de 67 à zéro.

Faux marquage – plus rapide et plus facile

En comparaison avec le succès relatif de la lutte contre le signalement frauduleux, le faux signalement pose un défi plus complexe. En effet, il est beaucoup plus facile à commettre: il ne nécessite pas d'ancrer la tromperie dans une reconnaissance officielle par l'OMI, mais implique plutôt la création d'une fausse identité qui est assez bonne pour se soustraire à une activité illicite dans le moment présent. Cela comprend la diffusion de fausses identités via le transpondeur du système d'identification automatique (AIS) d'un navire, un système de sécurité et de navigation dont l'utilisation pour la plupart des navires internationaux est mandatée par Convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en mer (SOLAS) – ou l'utilisation frauduleuse de documents d'enregistrement.

La diffusion de fausses identités à l'aide de transmissions AIS est relativement simple car les identifiants diffusés sont saisis manuellement. Cela permet de les changer fréquemment, ce qui complique les efforts de suivi des activités d’un navire. Les transmissions AIS utilisant des identifiants enregistrés sur le KUM RUNG 5, un cargo nord-coréen, par exemple, montrent un navire parcourant environ 30 identifiants différents, y compris des noms, des numéros d'identification du service mobile maritime (MMSI), des indicatifs et même des numéros de l'OMI, qui sont censés être uniques à un seul navire tout au long de sa vie. Cela comprend l'utilisation d'au moins quatre noms en 2020 seulement. Les identifiants étant programmés à bord du navire, il n'est pas possible de confirmer l'authenticité de la diffusion sans d'autres moyens de vérification.

Un navire cherchant à falsifier une identité peut également correspondre aux identifiants uniques légitimement attribués à un autre navire. Dans le cas d'un cargo battant pavillon nord-coréen TAE YANG, enquêté conjointement par le James Martin Center for Nonproliferation Studies et le Royal United Services Institute, le navire a imité des aspects de l'identité du pétrolier battant pavillon mongol KRYSPER SINGA. Le record AIS initialement diffusé par le TAE YANG avec son identité supposée semblait montrer que le KRYSPER SINGA avait visité la Corée du Nord, tandis que le vrai KRYSPER SINGA était en fait au large des côtes de Singapour. L'imagerie, à la fois par satellite et au sol, était nécessaire pour vérifier que les transmissions AIS de la Corée du Nord provenaient vraiment d'un autre navire, le TAE YANG. Se fier uniquement aux transmissions AIS aurait impliqué un navire par ailleurs innocent dans une violation des sanctions des Nations Unies contre la Corée du Nord.

En ce qui concerne l'utilisation de documents frauduleux, la distinction quelque peu artificielle entre le signalement frauduleux et le faux signal est floue. Mais une distinction, aussi minime soit-elle, demeure: les documents frauduleux dans le contexte de faux signalements ne sont pas utilisés pour étayer une demande d'enregistrement faite à l'OMI, mais pour permettre à un navire de naviguer dans les interactions avec des tiers lorsque cela est opportun. Le cas du WISE HONEST est illustratif.

Le WISE HONEST était un vraquier détenu par l'Indonésie en 2018 pour avoir exporté illégalement du charbon de Corée du Nord. Au moment de la détention, il était enregistré en Corée du Nord. Encore documents judiciaires montrent que le navire s'est initialement identifié auprès des autorités indonésiennes comme étant battu par la Sierra Leone – ce qu'il avait été d'août 2015 à mai 2016. Les autorités ont trouvé deux jeux de documents à bord du navire, l'un justifiant l'immatriculation auprès de la Sierra Leone et l'autre de la Corée du Nord. . Bien qu'il ne soit pas clair si les documents de la Sierra Leone trouvés sur le WISE HONEST en 2018 étaient un ensemble de documents expirés délivrés au navire en 2015 ou un faux, cette affaire illustre la facilité avec laquelle des documents légitimement émis pourraient être réutilisés pour des activités illicites.

Construire une meilleure réponse

Bien que les mesures adoptées par l'OMI constituent une étape importante vers la résolution du problème de la fraude et du faux signalement, une réponse beaucoup plus complète est nécessaire. Cela devrait combiner les mesures prises collectivement par les organismes internationaux appropriés, les mesures prises individuellement par les États et les mesures prises par le secteur privé.

Au niveau international, le leadership de l'OMI est crucial. Les mesures prises à ce jour ont été lentes et limitées par nature, reflétant largement le rôle traditionnellement défini par l’OMI. Outre les deux mesures décrites ci-dessus, l'OMI a également publié un orientation sur les meilleures pratiques pour lutter contre ce qu'il appelle «l'immatriculation frauduleuse et l'immatriculation frauduleuse des navires». Le guide exhorte les États à utiliser la liste blanche du registre et les indicateurs «faux» dans le SIG, à vérifier les numéros OMI du navire et le dossier de synthèse continu avant l’immatriculation, et à consulter les listes de sanctions des Nations Unies. Cette orientation, cependant, ne va pas assez loin. Il ne semble pas, par exemple, s’attaquer au faux signalement – l’utilisation non autorisée du drapeau d’un pays sans enregistrement frauduleux. Les mesures visant à remédier à cela devraient inclure la facilitation du partage d'informations sur les navires pratiquant un faux pavillon dans le but de permettre aux pays de mieux coordonner les radiations, les détentions et les poursuites des navires, le cas échéant. Compte tenu des fonctions statutaires de l’OMI, cela relève naturellement des domaines de responsabilité de l’Organisation.

Au niveau national, les pays peuvent prendre plusieurs mesures.

Premièrement, mettre en œuvre des mesures nationales pour poursuivre les signalements frauduleux ou faux et les activités illicites qu'elle facilite, et renforcer les capacités d'application. Bien que la fraude ou le faux pavillon puisse être illégal dans certaines juridictions, cela n'a pas dissuadé les navires de se livrer à cette pratique. Cela pourrait être lié à la difficulté des mesures d'exécution. Les Fidji ont ouvert des enquêtes criminelles sur l'utilisation non autorisée de leur drapeau en 2017. Son état actuel est inconnu. La Micronésie a enfin pu porter des accusations en avril 2020 contre les individus derrière le Registre maritime international de Micronésie – cinq ans après que le registre frauduleux est devenu actif. Après la détention du WISE HONEST en 2018, le seul des charges L'Indonésie pouvait intenter une action contre le capitaine du navire pour «avoir été responsable d'un navire en état de navigabilité». On ne sait pas si la Sierra Leone a tenté ou aurait pu prendre des mesures concernant l’utilisation non autorisée du drapeau.

Les poursuites sur la base des activités illicites associées – violations des sanctions des Nations Unies contre la Corée du Nord, par exemple – pourraient également offrir une voie supplémentaire. Pourtant, trop souvent, ces mesures ne sont pas correctement mises en œuvre dans la législation nationale. Dans de nombreux cas, sinon dans la plupart des cas, cependant, des accords d’entraide judiciaire seraient probablement nécessaires pour prendre des mesures efficaces, étant donné que les navires qui revendiquent un pavillon de manière frauduleuse pourraient ne jamais être sous la juridiction effective de la partie lésée. Il en va de même pour les procédures nationales d'application appropriées, sans lesquelles toute mesure d'application sera difficile, voire impossible. Des exercices comme ceux menés sous la bannière du Initiative de sécurité contre la prolifération– une réponse multinationale à la menace transnationale de la prolifération des armes de destruction massive – pourrait se concentrer sur la capacité de suivre et d'interdire une cargaison et contribuer à renforcer cette capacité.

Deuxièmement, investir dans des capacités pour surveiller un ensemble plus large d'activités des navires. Afin de donner suite à la législation nationale criminalisant la fraude ou le faux signalement, les pays doivent être en mesure de l'identifier. Pour ce faire, il faut investir dans les capacités – humaines et technologiques – pour surveiller l'activité des navires. Les capacités humaines impliquent que le personnel concerné sache identifier les navires se livrant à des signalements frauduleux ou faux. Ceci est essentiel pour s'assurer que les indicateurs de signalement frauduleux ou faux sont notés et appliqués. Les capacités technologiques comprennent la capacité, probablement via une plate-forme de surveillance AIS, de retracer les transmissions AIS liées aux navires dans les eaux territoriales d'un pays pour voir s'ils se sont déjà livrés à des signalements frauduleux ou faux, et la possibilité de rechercher des transmissions AIS faisant un usage non autorisé de le drapeau du pays. Les partenariats régionaux peuvent offrir aux petits États, y compris ceux qui n'ont pas de registres maritimes internationaux, un moyen plus rentable de maintenir ces capacités.

Troisièmement, en ce qui concerne les identités présumées et le vol d'identité perpétré par transmission AIS, le fonctionnement des transpondeurs AIS fait partie du problème: la saisie manuelle des données facilite la fraude. La plus récente consultatif pour le secteur maritime, publié par le gouvernement américain, recommande que les gestionnaires de registre travaillent avec les sociétés de classification pour fournir un «verrouillage logiciel» sur les transpondeurs AIS, ce qui désactiverait l'option de changements manuels pendant le voyage d'un navire tout en permettant la désactivation dans les situations d'urgence sanctionnées. Cela pourrait contribuer dans une certaine mesure à résoudre le problème, même si cela manquerait nécessairement à bon nombre des acteurs déjà engagés dans des activités illicites qui ne sont pas susceptibles de permettre ce type de modification de l’équipement de leur navire.

Le secteur privé a également un rôle à jouer. Pour ce faire, il est important que les fournisseurs de données AIS et les plates-formes de surveillance AIS examinent la façon dont ils agrègent les données associées aux faux marquages. La capacité des États à prendre des mesures contre ceux qui se livrent à des activités de signalement frauduleux ou faux dépend de la visibilité des indicateurs de cette pratique. Comme indiqué dans le rapport sur le TAE YANG, les données AIS peuvent être «corrigées» ou larguées lorsqu'elles sont associées à une identité de navire non enregistrée auprès de l'OMI. Cela risque, en effet, d'effacer l'activité illicite ou de la rendre plus difficile à attribuer. Dans le cas du TAE YANG, ses transmissions AIS ont été fusionnées avec celles du KRYSPER SINGA et lui ont finalement été attribuées. Dans d'autres cas, comme celui du KUM RUNG 5, les données AIS pour ce qui est vraisemblablement un seul navire peuvent être regroupées dans différents enregistrements sur la base de certains des faux identifiants utilisés par un navire se livrant à un faux pavillon. L'incapacité des fournisseurs de données et des plates-formes maritimes à résoudre ces problèmes risque de saper la confiance dans l'AIS en tant que moyen de surveiller l'identité et les activités des navires, laissant les autorités nationales et les analystes indépendants avec un outil en moins pour surveiller et interrompre les activités illicites.

Conclusion

Le signalement frauduleux et faux est une question complexe qui exige une action des organisations multilatérales comme l'OMI, les autorités nationales et le secteur privé. Chacun de ces acteurs a un ensemble différent d'incitations. Les enjeux pour le secteur privé sont importants, notamment pour les fournisseurs de données et l'industrie maritime qui utilise ces données, ainsi que pour la fiabilité des transmissions AIS. Pour certains pays, leur motivation provient des coûts de réputation ou financiers qu'ils pourraient encourir en tant que victimes d'une utilisation non autorisée du drapeau. Et pour la communauté internationale au sens large, avec l'OMI comme la gardienne du commerce maritime mondial, le problème persistant et apparemment croissant posé par la fraude et le faux pavillon – comme l'organisation l'admet elle-même – menace de saper l'ensemble du régime juridique qu'il incarne. La tentation de transférer la responsabilité de la lutte contre l'utilisation non autorisée du drapeau à d'autres est immense. Mais ce n'est que par des mesures prises collectivement par toutes les parties prenantes concernées que ce problème pourra être résolu.

Cameron Trainer est associé de recherche au James Martin Center for Nonproliferation Studies (CNS). Son travail se concentre sur l'identification des tendances des activités illicites et sanctionnées, souvent en relation avec la Corée du Nord.

Paulina Izewicz est associée de recherche principale et chef de projet au James Martin Center for Nonproliferation Studies (CNS). Son travail se concentre sur les questions de sanctions, avec un accent particulier sur l'évasion des sanctions de la Corée du Nord dans le domaine maritime.

Image en vedette: MER D'ARABIE (30 octobre 2007) – Le cargo nord-coréen Dai Hong Dan transite au large des côtes de la Somalie après le détournement du navire par des pirates le 29 octobre (Photo de la marine américaine)